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城市更新制度的转型发展——广州、深圳、上海三地比较

更新时间:2019/01/17    
7月28日,在2017城市发展与规划大会“城乡规划体系改革与城市转型发展”分论坛上,清华大学建筑学院副教授唐燕以“城市更新制度的转型发展:广州、深圳、上海三地比较”为题作报告,从机构设置、管理规定、对象分类、规划体系、政策特点、运作实施及特色创新等方面介绍了三地的城市更新做法和进展。



在大的城乡规划转型背景下,城市更新已经变成一个非常热的领域。究竟目前我国各地推进的城市更新制度与体系变革的情况是什么样的?即便是走在前沿的广州、深圳和上海,也很难找到一个完整的体系总结和概要呈现。所以我今天的报告想专门针对此,讲一下三地城市更新的框架体系,让大家能够了解或者是看到这三个城市目前所做的一些工作,对城市更新的进展与细节进行一些研究,希望能给大家提供一些启发。

存量规划与城市更新
从国家政策环境来看,2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议都把盘活存量和城市更新相关的内容推向了前沿。而地方层面,广州、深圳、上海、北京等经济发达大城市,目前有两个特别大的挑战:从经济基础来看,最重要的就是产业转型,以北京为例就是功能疏解和升级;从物质形态来看就是空间的问题,在土地资源紧缺的情况下怎么能够把质量做上去?

我国这一轮城市更新制度建设的兴起大致始于2010年左右。2009年广州尝试推行以“三旧改造”为特色的城市更新时,已经统计发现2010年在整个广州市域范围内几乎已经没有增量用地可以使用;而2012年上海城乡建设用地面积距总体规划锁定的增量土地空间也只有200多平方公里的余量。从目前城市更新已经实施和建设的情况来看,2017年广州推进老旧小区改造项目达87个,深圳新启动7个城市更新项目,释放土地84万平方米。在此背景下,研究比较城市更新制度建设的走向与状况真的十分必要。

为什么选择广州、深圳和上海来做这个比较?深圳市2009年颁布实施了《深圳市城市更新管理办法》,还配套了一系列的措施;上海2015年开始实施《上海市城市更新实施办法》;广州虽从2009年就开始创新城市更新体系,但2016年1月才公布明确的新城市更新办法。城市更新是个大领域,任何一个小到如毛细血管的方面其实都有特别值得深刻讨论的大话题,而我想和大家共同探讨的是这三个城市的城市更新体制问题。

广州市城市更新
广州基于三旧的城市更新,类型指的是旧厂、旧村和旧城。




1、核心政策演变:从放开市场到强化政府管控
从2009年到现在,广州城市更新从核心要义上经历了两个明确的变化阶段。早期完全是市场开放,鼓励开发商主导更新城市环境,开发商从中得到了很多盈利,特别是在旧厂和旧村的改造上。而旧城改造因为拆迁比较难,盈利也比较缺乏保障,是开发商不太愿意去触碰的。当政府意识到主要的利益在更新过程中流失的时候,发布了《关于加快推进"三旧"改造》(20号文件),政策风向变成了政府管控为主,提出对土地"应储尽储",由政府来进行更新主导。

另一个促使政府在整个更新过程中做出这种角色转变的原因,就是如果完全交由市场来左右和选择在哪里做更新,难免是挑肥拣瘦,顾了局部不顾整体。所以当政府把这个主导权从市场手中接过来,会起到不一样的统筹作用。这就是为什么从开放市场到强化政府管控,广州在坚持这样一个思路。




广东的“三旧”改造最初是国土部门协作推行的,广州城市更新局成立以后和已有的规划国土等部门是什么关系?它们的职责怎么界定?部门之间工作如何对接?这是复杂的问题,到现在也不是非常明确。但是不管怎么说,广州市在这方面创先迈出了第一步,更新局对属于“三旧”范围内的工作内容,已经有相应的规定和管控约束来界定事权。
3、规划控制:“1+3+N”规划编制体系
更新管理办法和机构设置的变化,对规划编制体系也提出了新的要求,因此广州对应提出“1+3+N”的规划编制体系。1是指整体的“三旧”改造规划纲要,或是城市总体层面的更新规划,3是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和控制措施,N是指具体的“三旧”更新地块的改造方案或规划控制导则,因为要实施更新项目,则需针对具体的地块制定出更新方案,形成管控要求,然后通过规划建设的审批程序来加以落实。




☑ 基础数据调查。与其他城市相比广州做的相对较早和较全,要求各主体负责的策划案对存量用地的基础数据调查误差不能超过5%,否则如果没有正当充分的理由,要被追责。虽然不知道实际执行过程中是不是严格成这样,但是从规定可以看出,规划在做事之前,要充分摸底、盘查土地、分析需求,这是工作的基础。
☑ 专家论证制度。城市更新部门组织设立城市更新专家库,决定哪些项目进行和如何落实更新。这种决策总体上看还是偏向精英主导、政府导向,但强化了专家论证的重要地位和过程。
☑ 让社会参与,提出了公共咨询委员会机制。旧城更新过程中市民常常有各自的强烈诉求,这其中的一些矛盾是非常难调和的,所以可以成立公共咨询委员和政府等直接对话。
☑ 村民理事会制度。对于旧村庄的更新改造,村集体可以成立村民理事会来处理更新相关的事宜。
5、实施办法:审批控制,多主体申报




广州从2016年开始推进老旧小区的微改造,大家在微信和媒体上应该也看到了很多,其中也存在一定的争议。我理解,社区微改造如果要短时期快速见成效,那常常会蜕变成整治小区绿地和环境、美化艺术墙等等,会缺少时间上的积累和真实的公众参与,这常常不是体现生长和真正居民诉求的更新。在很多微更新的宣传和理念背后,还有很多可以继续提升的地方。

深圳城市更新
深圳的管控体系和内地很多城市都不一样。




1、核心政策:坚持2009年以来以《城市更新办法》为核心的法制化管控思路
深圳和广州有明显的区别,深圳是政府引导、市场运作,也就是政府当好“守门员”,然后让市场来进行经营。深圳有这样的信心是因为有很好的产业基础,相信这些市场行动来了之后,不会只是为了通过开发房地产更新赢得利益的短视行为。更新带来的各种企业的业态都会给城市带来更多的税收收入,而不只是土地买卖带来的收入。或许就是这种信心,让深圳和广州采用了不一样的方式。

深圳对城市更新类型的划分和广州思路不一样,不是按照城、村、厂,而是按照改造的力度进行划分:
☑ 综合整治,显然需要很大的长时期的改造投入,很多是政府的公共投入,以公益为主。
☑ 功能改变,当从一个制造工厂变成商业或者是住宅、办公等,这种用途的改变都会带来利益的产生。
☑ 拆除重建,实际上,近些年来发生的项目大部分都聚集在拆除重建领域,因为它是短期获得效益最大最快的领域。




这是深圳关于城市更新法制和法规体系的基本情况。目前他们在编制深圳市的城市更新条例。在政策层次,颁布了《深圳市城市更新办法》和配套的《深圳市城市更新办法实施细则》。在管理层次上,包括怎么样清理土地,怎么去和市民沟通等等。从操作指引层次和技术标准层次可以看出,深圳对于城市更新的引导,除了规划技术方面之外,对政府怎么操作城市更新进程,同利益方的溢价分成、谈判等都有相应的规定,在这个明确的框架下去工作就比较清晰简单。相对完善的法规政策体系是为什么深圳政府可以做好守门员的原因,有很多的制度帮助政府防止负面情况的发生。
2、机构设置:规划国土委员会下设城市更新办公室




这是深圳城市更新机构设置的情况,可以看到城市更新办公室要和市级政府管理部门配合,也要和区政府进行土地储备和项目实施上的对接。因为城市更新项目的实施,包括在广州,项目实施的权力多数还在区这一级层面,而市政府层面会做一个总体的管控。
3、规划控制:整体引导+城市更新单元
深圳的城市更新除了整体引导,还提出了城市更新单元的做法,明确了城市更新单元的具体运作方式。这个方式目前在上海、广州等很多地方都有借鉴,影响还是很大的。可以说,深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新单元,实施的办法还是没有离开审批管控的路子。




这里展示的是深圳城市更新规划针对法定体系进行的一些对接变革。常规的城市规划是从总规到分区规划,再到法定图则。深圳城市更新在对接总规层面上会做城市更新专项规划,有些专项规划会分解为各区的专项规划,在往下的实施工具就是城市更新单元。城市更新单元就像在法定图则体系中增加了一个插件,只要是划定为城市更新单元的地块建设,可以按照更新单元的相应规定和体系下走,从而成为法定图则的一个组成部分。和广州相比,深圳的管理工具相对简单,结构也是清晰的。

因此,在深圳总体城市更新控制的大盘子下,如果想让更新项目按照程序走,首先要被政府确认为城市更新单元。这里涉及到更新单元的在申请条件方面的很多规定,比如,虽然不同主体都可以来申请,但是要地块内三分之二的业主同意才有条件成为城市更新单元等——这类条款可以确保更新单元在实施和操作上有很强的可行性。如果是开发商想对某个地块进行更新,那开发商则需要先和业主沟通,把前期的工作做好,然后再去申请更新单元。在更新单元中,不是说所有的用地都可以作为盈利的建设用地,可能有部分地要成为公益性用地,有部分地是公共设施配套用地等。这里列的内容是关于深圳城市更新单元的编制内容,包括设施配套、产业发展、更新目标和方式等多方面要求。
5、实施途径:审批控制,多主体申报
城市更新的总目标就是要减量提质,提质包括服务设施完善、功能完善、产业提升等等,这些在城市更新中都是需要明确的。城市更新的方式、质量控制的途径、城市建设的指引等,都通过明确的程序体系来推动和保障项目实施。




以综合整治类项目来看,这里展示的是它的多主体申报和建设途径。可以是地方政府申报做相关的更新工作,也可以是住在这里的直接利益相关人,或者类似开发商的其他第三方利益相关人,等等。项目批准确立以后,通过报备实施就可以按照程序开工落地。

上海城市更新
上海城市更新规划变革进行的相对晚些,《上海市城市更新办法》出台也就是这两年的事情,但是大家对上海城市更新活动应该早有了解,比如说新天地、田子坊等。上海有很多的工业遗存,在工业用地的土地置换和盘活等方面长期以来有很多的政策和管控办法积累。上海更新实施办法中确定的更新对象主要是旧区改造、工业用地转型和城中村改造这三种类型。



1、核心政策与更新机构
上海跟深圳、广州不一样,在核心政策导向上,《上海市城市更新办法》提出“政府引导、双向并举”,意思是政府做一个领头羊,市场和政府的力量同样重要。广州偏政府,深圳偏市场,而上海力求把二者合在一起。上海规划国土合并后,下面有一个专门执行城市更新的领导办公室,目前也有走向更新局的趋向。
2、规划控制与实施路径:城市更新单元
上海城市更新实施方法和深圳有点一脉相承,也使用城市更新单元,将现状情况较差、民生需求迫切、近期有条件实施建设的地区划为更新单元。上海城市更新单元实施有一些特殊的地方,就是它通过区域评估来确定更新单元,这和深圳的多主体申报有一些区别。同时上海也制定了实施计划,推行了全生命周期管理等等。

对上海城市更新实施路径,非常值得讨论的就是关于城市更新单元跟控规调整之间的关系。从广州和深圳的情况来看,实施城市更新的一些建设行为和传统规划体系存在有冲突和衔接的问题,但基本在正常实施中。上海城市更新单元的建设基本都涉及到控规的调整,只有把控规调整好了,更新方案法定化了,再进入下一步。目前来看这个周期可能过于长,所以就调规来看,城市更新项目的推进还是要付出相当大的时间和人力成本,有时候开发商感觉等待不起。
现有的城市更新体系和老的城市规划法律体系之间的衔接,从这个案例当中就可以看出纠结的点可能在哪。从这个示意图可以看到,基本上更新的工作流程包括:基础资料的准备,通过区域来评定更新单元以及其他清单要素,确定更新项目和主体,编制意向性方案,再往下实施。

上海虽然城市更新办法颁布并不久,但是相关制度探新存在有很多闪光点,比如上海推行的微改造和社区规划师理念等。上海在落实城市更新管理办法遇到很多困难的时候,开始寻找一些乘风破浪的途径。目前,上海很好地找了"示范"和"试点"的先行方法,在实验性项目的实施过程中发现问题和积累解决经验。去年以来,上海逐步推出了城市更新的四大行动计划,包括共享社区、创新园区、魅力风貌和休闲网络等。围绕各行动方向和各更新目标,上海锁定了一些重要的实验探索项目,比如大家知道的"12+X"示范项目体系等。
4、改造模式:规划引领、有序推进;注重品质、公共优先;多方参与、共建共享
在价值导向上,上海的提法和做法有独到之处:“规划引领”确定了政府在城市更新中依然有很强的作用,比起市场来政府的分量应该还是很重。再有“公共优先”,在城市更新领域中,提供更多的公共服务设施等公益性活动是可以得到奖励的,如容积率奖励——很多其他城市在这方面走的不如上海超前。此外,上海推行“多方参与”和“共建共享”,这种激励机制也会帮助更多社会角色投入更新工作,有利于更新项目的共识达成和项目落地等,上海提出的社区规划师等概念在北京等地也在探索。
通过广州、深圳、上海三地信息的比较,可以看出,它们都有管理办法出台,都建立了相应的更新机构,都有对更新项目的内容管控,都对规划体系进行了新的建构以便和老体系对接。实施上有偏政府的,也有偏市场的,也有强调两者并重的。运作上都通过审批的方式来管控建设行为。每个城市也都有很多特色创新的地方,比如深圳提出保障性住房,更新一个地块时要求必须配一定比例的保障性住房,这解决了保障性住房选址和城市更新公益设施保障不足等现存矛盾,是一个很好的措施。深圳还提出创新产业用房的做法,在产业用地的更新中,要求其中要有10%的空间用于引进先进产业业态。上海则提到公共要素清单和一系列的奖励制度。还有很多城市在更新中都会实行“公益用地”的做法,比如,一个地块确定要做更新了,可能先交10%的地作为公益用地给政府,由政府管理和处置,既对接了市场需求,也能完善城市公共资源的配置和利益分配。

关于产权、功能和容量的三要素思考


开篇的时候讲到,城市更新的议题庞大,我认为有三方面的要素是最根本的,就是容量/容积率、功能和产权。

1、容积率
从容积率角度来说,很多更新看似在做存量或减量规划,其实是减量上的"增量"——也就是通过增加容积率的手段,产生更多的利益来平衡成本,从而推进方案实施。所以,容量变化不得不说是现在大量城市更新得以实现的"支柱性"力量。如果离开了这个,我们不能想象城市更新能推进到什么程度,是不是会难以为继?当然我们也会有一些新的应对方法,比如前面说的上海,如果提供一些额外的公共好处,政府会给你一些合理的容积率奖励,或者要求你提供保障性住房等。
2、功能
功能变更也会带来利益的变化,用途/功能与容积率也有一定的相关性。土地性质变了以后,业主通常会获得更多的收益,因此涉及到要向政府补交地价等活动。特别地,在目前工业用地的更新过程中,功能转变的限制可以说是特别大的一个困境和门槛。比如北京798,其实从法定意义上来看都是一些不合规则的非正式更新行为。原来这里是制造业用地,但是现在新的文创业态做的都不是制造,如果去改控规调用地性质——这显然无法预测和应对文创产业的发展需求和特征。因此目前类似的工业遗产利用,很多都是在这种非正式的方式下开展和存活的。

好在,现在也有一些创新的制度方式涌现,比如"放宽用地的功能兼容性",如果规定住宅用地有30%可以自由做办公、商业或是其他开发,这样不用走法定调规程序就可以实现很多事情。再有就是"弹性用地",如果在用地性质转化方面规定,办公和商业用地的性质是可以相互转化的,那么也不需要调规,业主就可以在发现办公做不下去的情况下,直接改商业或商住等。这可以很大限度的降低用地性质调整的复杂度和程序难度,减少不必要的性质调控。

当前,为什么需要出台存量用地盘活方面的那么多政策,其实是和利益等息息相关。在我国目前的用地管理体系下,只要规划变更土地功能就意味着,这块地就好似变成了一块新地,要开发就必须上市招拍挂。那么,一个老的工厂用地业主,可能他其实很想更新用地,改作其他性质开发,但实际上他常常不会这样去做——因为一旦变成非工业用地以后,自己的地就要去招拍挂。他可能没有那么多钱,拍不回自己的地,所以宁愿不更新。
3、产权
产权首先是分割和流转的问题。例如,特别大一片老的工厂用地怎么更新,产权可以切割吗?如果切割的太多太碎,将来又怎么整合?分也不行,合也不行——现在上海就不怎么允许工业用地产权的切割。另外,新的一个相关话题是"物业自持"。更新中,如果完全不要求物业自持,业主拿了这块地,盖了房子以后就开始出售或者出租,原来的很多承诺都会落空。现在上海有一些商业办公用地自持比例要求达到60%,是相当高的。目前一些工业用地的产权改革还包括变卖为租,减少用地出让年限等。原来工业用地使用权一出让就是50年,目前想减到10年到15年甚至更短。