我国首个直辖市城市更新地方立法

城市更新是城市再繁荣的必然举措，通过城市更新来实现城市低成本且高质量的内涵式增长。而推进城市更新，立法是关键。当前我国已经开展城市更新领域地方立法的城市有三个，分别是深圳、上海和广州。其中，深圳市地方立法从征求意见到地方人大常委会表决通过耗时5个月；上海市的以上过程仅耗时15天；而广州的地方立法征求意见环节已经结束，目前正根据反馈意见进行修改和完善。可以看出，在深圳市城市更新实践和立法的基础上，后续城市的立法进度在逐步加快，特别是上海市动作迅速，仅用15天时间就完成从征求意见到条例表决通过的立法过程，上海市对城市更新地方立法也是我国首个直辖市，即目前行政层级最高的地方立法。

清晰诠释了城市更新的内涵

《条例》中规定的城市更新内涵，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。

在实际操作中，城市更新有三种模式，这三种模式对应三种不同的运作模式和投融资模式。一是拆除重建，是指大部分建筑都被推倒重来，按新的规划重新建设。最典型的是城中村拆迁、棚户区改造、老工厂的拆除等。投融资模式基本上是房地产开发的模式。二是有机更新，是以原房屋建筑的保留为主，少量拆建，建筑承载的产业进行了升级。此类更新因主要涉及商业不动产，市场化投资力量比较强，对资产管理运营的要求比较高。三是综合整治，是不涉及房屋结构的拆除、改造，主要对房屋的配套设施和周边环境进行整治、更新。包括老旧小区改造、河道整治、公园再生等都属于此类。

明确以保留保护为主的“留改拆”并举原则

《条例》明确了城市更新的原则：坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。

我国的城市更新的发展原则实际上是伴随着我国城市更新的发展历程而变化的。我国城市更新经历了从改革开放建立市场经济体制，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造；到快速城镇化时期的旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新；再到现在进入强调以人为本和高质量发展的转型期，更强调城市综合治理和社区自身发展的新局面。这一发展过程是一个“拆改留”到“留改拆”的过渡；是以拆除重建到保留保护渐进式更新为主；是从经济发展到民生优先的过程；上海的城市更新指出了现在城市发展的核心，就是践行“人民城市”重要理念，贯彻共建共享的原则。

确立并加强城市更新的工作机制

《条例》明确了市人民政府应当加强对本市城市更新工作的领导。设立城市更新中心，按照规定职责，参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。

对于这点上海早有实践，2020年上海地产集团成立城市更新中心，是上海破解旧改资金和收储难题、构建政企合作新模式的一项创举。城市更新中心揭牌当日，上海市委书记李强表示，这是一次机制体制上的改革，不仅是为了几块成片旧里城区的改造，更重要的是着眼于城市未来有机更新的谋划。

同时，《条例》提出，依托“一网通办”“一网统管”平台，建立全市统一的城市更新信息系统。说明今后城市更新项目的实施和全生命周期管理将进行统一的信息化和大数据管理。有利于有关部门城市更新活动统筹推进、监督管理。

轨道交通场站TOD开发纳入城市更新

《条例》提出，加强公共停车场（库）建设，推进轨道交通场站与周边地区一体化更新建设。

上海作为国内较早开通地铁的城市，轨道交通物业综合开发在国内城市中起步较早，中心城区的核心站点都已进行了综合开发，上海规划有40个轨道交通场站，十四五期间上海将聚焦“6+1”个轨道交通场站的盘活开发利用。这次《条例》将轨道交通场站与周边地区的一体化更新建设纳入到城市更新，这给上海轨道交通场站综合开发提供了法律依据，有助于上海进一步围绕TOD（Transit-Oriented Development）的理念进行城市更新与综合开发，对上海盘活开发利用轨道交通场站土地意义重大。

鼓励金融产品创新支持，享受税收优惠

《条例》提出，鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求。同时，支持符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用。另外，城市更新项目，依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。

当前房地产金融监管政策空前严厉，金融系统严格执行房企“三线四档”和房地产贷款集中度要求，防止银行保险资金绕道违规流入房地产市场。而对于城市更新，《条例》明确提出金融鼓励支持，并已经成立了800亿的城市更新基金，说明金融系统全面支持发展城市更新项目。行业与产业的发展离不开金融和资本的支持，未来城市更新有望嫁接金融资本翅膀，探索REITs等资产证券化的退出模式，建议企业积极关注。

释放公共空间，可增加建筑量和建筑高度

《条例》提出，对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。

上海城市更新中的工业用地转型实际操作过程中，会有很多工业用地的控规是绿地，造成产权人在工业用地转型过程中没有积极性，放缓了整个区域的更新进程，区域功能升级也进展缓慢，不利于整体城市更新的推进。若可以创新机制，鼓励权利人通过代建一定面积的公共绿化空间，奖励一部分建筑量或可以提高建筑高度，既可以改善区域环境，增加公共绿化空间，实现社会效益，又能够对区域产业进行转型升级，推动土地的集约节约利用，实现经济效益，从而多赢。

创新土地供应政策，可采取协议出让方式

《条例》提出，鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。对于没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。同时规定，物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续。

土地供应政策是激活城市更新的根本。在实际操作中，需要界定不具备条件采取招拍挂方式出让的土地，如果一旦土地可以通过协议出让，有利于原权利人城市更新积极性的提高，因为土地通过招拍挂出让不能保证原权利人一定能拿到土地，而采取协议方式，能够确保原权利人获得土地。同时允许原权利人通过协议方式转让，这对于权利人来说是比较好的退出方式，有利于市场专业主体的参与，实现土地的价值。

新增或保留历史建筑，可容积率奖励或异地补偿

《条例》城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。

这一规定将激活多年因经济效益无法平衡的市中心旧区改造项目。当前上海还存在一批尚未改造的旧区，这些旧区因为历史建筑较多，容积率限制等因素，导致改造成本较高，无法实现有效的经济平衡。提出异地补偿和容积率奖励，都是为了激活这类“难啃的骨头”，能够在经济效益上实现平衡，从而激发市场专业主体积极参与。

支持浦东新区创新探索，成熟时全市推广

《条例》单列浦东新区，赋予了浦东新区人民政府更大的自主权。明确浦东新区政府可指定统筹主体，鼓励浦东空间垂直利用、复合利用，加强旧区改造，盘活产业用地。将浦东作为先锋试点，探索创新城市更新机制、模式，并在未来将其应用到全市。

这一规定呼应了中央《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》，赋予了浦东新区改革开放新的重大任务。浦东新区作为引领区，自然需要在城市更新上创新机制，引领全市在城市更新领域的突破和创新。

-END-

作者

易居研究院  综合研究中心 总经理   崔霁